Gemeinsame Vorschläge zum Grundwasserschutz

Zum besseren Schutz des Grundwassers vor dem Eintrag des Pflanzennährstoffs Nitrat haben die Bundesministerinnen Julia Klöckner und Svenja Schulze nach intensiver Diskussion mit Ländern, Verbänden und Abgeordneten wirksame Vorschläge an die Europäische Kommission gesandt. Zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 21. Juni 2018 wegen unzureichender Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie hat die Europäische Kommission erhebliche Nachbesserungen an der Novelle der Düngeverordnung aus dem Jahr 2017 gefordert. 

Das neu aufgestellte, deutschlandweit repräsentative Grundwassermessnetz in landwirtschaftlich genutzten Gebieten hat gezeigt, dass der Nitratgehalt in einigen Gebieten zu hoch ist. Die Nitrat-Belastung schadet nicht nur der Umwelt, sondern die bisher üblichen Gegenmaßnahmen der Wasserwirtschaft stoßen zunehmend an Grenzen und sind teuer - auch für die Verbraucher. Deshalb besteht Handlungsbedarf. Dazu erklärt die Bundesministerin für Ernährung und Landwirtschaft, Julia Klöckner:„Der Schutz unseres Grundwassers geht uns alle an. Der notwendige Dünger muss bei der Pflanze ankommen und nicht im Grundwasser. Die Landwirtschaft erbringt bereits Leistungen, die ihnen einiges abverlangen, um auf die zu hohen Nitratwerte zu reagieren. Aber wir wollen und können nicht ignorieren, dass in einigen landwirtschaftlichen Gebieten der Nitratgehalt im Grundwasser zu hoch ist. Zuviel Nitrat im Grundwasser gefährdet die Trinkwasserversorgung und schadet der Umwelt."

Verlässlichkeit angemahnt

Bereits in den vergangenen Jahren wurden umfangreiche Anstrengungen unternommen, um die Situation zu verbessern. So hat die Bundesregierung im Jahr 2017 die Düngeverordnung verschärft, um den Grundwasserschutz zu verbessern. Die Änderungen, die damals vorgenommen worden sind, waren aus Sicht der Europäischen Kommission aber nicht ausreichend. Klöckner weiter: "Auch ich hätte mir gewünscht, dass die Europäische Kommission Deutschland die erforderliche Zeit eingeräumt hätte, damit die neuen Maßnahmen auch wirken können. Mit den neuen Vorschlägen haben wir einen fairen Kompromiss erzielt zwischen den strengen Grenzwerten der Nitratrichtlinie und den Anforderungen an eine nachhaltige Pflanzenproduktion. Dabei geht es nicht um Pauschallösungen, sondern um differenzierte Regelungen, die an den jeweiligen Standort angepasst sind."

Für das Bundesministerium für Landwirtschaft und Ernährung ist bei der Anpassung der Düngeverordnung wichtig, dass sich die zusätzlichen Maßnahmen auf die Gebiete mit Handlungsbedarf konzentrieren und den landwirtschaftlichen Betrieben in den mit Nitrat belasteten Gebieten noch ein betrieblicher Handlungsspielraum bleibt. Das betrifft insbesondere die von der Europäischen Kommission geforderte, auf Einzelflächen bezogene, pauschale Absenkung der Düngung um 20 Prozent.

Betrieblicher Handlungsspielraum

"Mit der Umsetzung sind enorme Anstrengungen verbunden. Wir werden die Landwirte dabei gemeinsam mit den Ländern unterstützen. Bereits im März habe ich, gemeinsam mit meiner Kollegin Ursula Heinen-Esser, einen 7-Punkte-Plan vorgelegt, der die Landwirte bei der Umstellung unterstützen wird, ihnen pragmatisch hilft und den wir in den nächsten Monaten ausführen werden. Das ist im Sinne aller, die sich für sauberes Grundwasser und den Erhalt der regionalen Landwirtschaft einsetzen“, so die Ministerin.

Die Bundesregierung hat sich nach einem breit angelegten Konsultationsprozess mit Ländern, Verbänden und Abgeordneten auf Vorschläge zur weiteren Beschränkung der Düngung verständigt. Die Länder wurden einbezogen, weil die Düngeverordnung auch der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die neuen Vorschläge an die Europäische Kommission sind die Voraussetzung dafür, eine zweite Klage der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland und gegebenenfalls fällige Zwangsgelder in hoher sechsstelliger Höhe zu vermeiden. 

Die Vorschläge im Einzelnen

Für die Gebiete mit Nitratbelastung schlägt die Bundesregierung der Europäischen Kommission differenzierte, für die Landwirte zwar einschneidende, aber im Ganzen zum Schutz des Grundwassers notwendige, standortangepasste Maßnahmen vor: 

• Der Düngebedarf soll um 20 Prozent im Durchschnitt der Flächen des Betriebes, die dieser in nitratbelasteten Gebieten bewirtschaftet, abgesenkt werden. Um betriebs- und anbauspezifischen Besonderheiten Rechnung zu tragen, sollen Betriebe flexibel entscheiden können, welche Kulturen weiter nach dem optimalen Bedarf gedüngt werden, wenn sie dafür auf anderen Flächen in den besonders belasteten Gebieten die Düngung entsprechend stärker einschränken. Dabei soll es keine Reduzierung des Düngebedarfs auf Dauergrünlandflächen geben, die in nitratbelasteten Gebieten bewirtschaftet werden. 
• Eine Reduzierung des Düngebedarfs um 20 Prozent und die Einhaltung einer schlagbezogenen Obergrenze in Höhe von 170 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar aus organischen Düngemitteln auf Flächen in den nitratbelasteten Gebieten soll für Betriebe nicht erforderlich sein, wenn der Betrieb im Durchschnitt dieser Flächen nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar in Form von Mineraldüngemitteln aufbringt. 
• Winterraps darf im Herbst in den mit Nitrat belasteten Gebieten gedüngt werden, wenn durch eine Bodenprobe nachgewiesen wird, dass der verfügbare Stickstoffgehalt im Boden unter 45 Kilogramm Stickstoff je Hektar liegt. 
• Die Sperrfrist bei Festmist von Huf- oder Klauentieren und Kompost wird in den mit Nitrat belasteten Gebieten um vier Wochen (1.12. – 31.01) verlängert (derzeit flächendeckend vom 15.12. – 15.01.). 
• Die Sperrfrist für die Düngung von Grünland wird in den mit Nitrat belasteten Gebieten um zwei Wochen verlängert (15.10. – 31.01.) (derzeit vom 01.11. – 31.01.). 
• Flächendeckend wird eine Begrenzung der Düngung aus flüssigen organischen und flüssigen organisch-mineralischen Düngemitteln, einschließlich flüssigen Wirtschaftsdüngern, auf Grünland im Herbst vom 01.09. bis zum Beginn der Sperrfrist in Höhe von 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar eingeführt. 
• Auf stark geneigten Flächen, die innerhalb eines Abstandes von 30 Metern zur Böschungskante eines oberirdischen Gewässers eine Hangneigung von mindestens 15 Prozent ausweisen, dürfen künftig stickstoff- oder phosphathaltige Düngemittel innerhalb eines Abstandes von 10 Metern nicht aufgebracht werden. Bisher gilt hier ein Abstand von 5 Metern. Zusätzlich sind bei Ackerland auf diesen Flächen die ausgebrachten Düngemittel auf der gesamten Fläche einzuarbeiten oder es muss ein hinreichend entwickelter Pflanzenbestand vorhanden sein. Damit soll das Abschwemmen von Stickstoff in angrenzende Gewässer verhindert werden. 
• Auf Flächen, die innerhalb eines Abstandes von 20 Metern zur Böschungskante eines oberirdischen Gewässers eine Hangneigung von mindestens fünf Prozent bis unter zehn Prozent aufweisen, dürfen stickstoff- oder phosphathaltige Düngemittel in einem Abstand von zwei Metern zur Böschungskante dieses Gewässers nicht aufgebracht werden.  
• Auf allen Flächen, die innerhalb eines Abstandes von 20 Metern zur Böschungskante eines oberirdischen Gewässers eine Hangneigung von mindestens zehn Prozent aufweisen, dürfen stickstoffhaltige Düngemittel bei einem ermittelten Düngebedarf von mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar nur in Teilgaben aufgebracht werden. 

Umsetzungsunterstützungen für die Bauern 

Mit folgenden konkreten Maßnahmen können die Landwirte durch den Bund und die Länder dabei unterstützt werden, die Vorgaben zur Düngung zu bewältigen: 

1. Investitionsförderung
2. Bundesprogramm Nährstoffe (die Prüfung der Ansäuerung von Gülle zur Reduzierung der Ammoniakemissionen, Modellvorhaben zur Aufbereitung von Gülle und Gärresten)
3. Entwicklung neuer präziser Techniken (zum Beispiel Sensor- und Robotertechnik) bei der Düngung
4. Förderung des qualitativen Wachstums in der Tierhaltung
5. Bessere Bestimmung und Abgrenzung der nitrat- und phosphatsensiblen Gebiete
6. Anspruchsvolle Wasserkooperationen
7. Stärkere Beratung für eine bedarfsgerechte und an die Entwicklung der Tiere angepasste Fütterung.

Bisheriger Sachstand

„Düngung muss bei der Pflanze und nicht im Grundwasser ankommen. Wir wollen das Grundwasser schützen. Ich bin froh, dass es uns gelungen ist, der EU-Kommission einen fairen Ausgleich zwischen den strengen Grenzwerten der Nitratrichtlinie und den Anforderungen an eine nachhaltige Pflanzenproduktion vorzuschlagen. Für unsere Landwirte würden diese Maßnahmen eine erhebliche Anstrengung bedeuten. Wir wollen die Landwirte aber bei der Umsetzung durch eine Reihe von Maßnahmen unterstützen. Denn auch die landwirtschaftlichen Betriebe haben ein hohes Interesse an der Reinhaltung des Grundwassers“, kommentiert Bundesministerin Julia Klöckner die Einigung.

Regelungspaket zum Gewässerschutz

Bundesumweltministerin Svenja Schulze: „Wir schlagen der EU-Kommission ein Regelungspaket vor, mit dem wir dem Gewässerschutz deutlich stärker Rechnung tragen. Die weitere Verschärfung der Düngeregeln ist nötig, wenn wir die Nitratwerte im Wasser auf ein akzeptables Niveau absenken, das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland endlich beenden und Strafzahlungen vermeiden wollen. Mit niedrigeren Nitratwerten beugen wir steigenden Trinkwasserpreisen vor und schützen unsere Artenvielfalt. Das nützt allen.“

Nitrat ist zwar ein wichtiger Pflanzennährstoff. Aber zu viel Nitrat im Grundwasser verteuert die Trinkwasseraufbereitung und schadet der Umwelt. Hinzu kommt, dass bisher übliche Gegenmaßnahmen der Wasserwirtschaft zunehmend an Grenzen stoßen, teuer sind und die privaten Haushalte und die Wirtschaft belasten.

Urteil wegen unzureichender Umsetzung

Die Landwirtschaft hat deshalb in den vergangenen Jahren bereits umfangreiche Anstrengungen unternommen, um die Situation zu verbessern. Bereits im Jahr 2017 hat die Bundesregierung die Düngeverordnung geändert, um den Grundwasserschutz zu verbessern. Die Änderungen, die damals vorgenommen worden sind, reichten aus Sicht der Europäischen Kommission aber nicht aus, um die EG-Nitratrichtlinie zu erfüllen. Zwischenzeitlich hatte der Europäische Gerichtshof zudem Deutschland im Jahr 2018 wegen unzureichender Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie verurteilt.

Die nächsten Schritte

Bundesministerin Klöckner und Bundesministerin Schulze werden die Vorschläge der Kommission möglichst bald persönlich erläutern. Sofern die Kommission den Maßnahmen zustimmt, wird das offizielle Rechtssetzungsverfahren zur Änderung der Düngeverordnung eingeleitet.

Kompromiss bleibt trotz Verbesserungen für die Betriebe problematisch

Die Einigung zwischen dem Bundeslandwirtschaftsministerium und dem Bundesumweltministerium zur Novelle der Düngeverordnung sieht der Deutsche Bauernverband (DBV) nach wie vor als problematisch für die landwirtschaftlichen Betriebe an. „Die deutsche Landwirtschaft steht zum Gewässerschutz und hat die große Novelle der Düngeverordnung im Jahr 2017 als parteiübergreifenden Kompromiss mitgetragen“, so der Präsident des DBV, Joachim Rukwied. Die jetzt verhandelte abermalige Änderung der Düngeverordnung mit einer pauschalen Kürzung der Düngung um 20 % in nitratsensiblen Gebieten verlasse aber das Grundprinzip der Bedarfsdeckung landwirtschaftlicher Kulturen mit Nährstoffen. Zwar seien wichtige Änderungen vorgenommen worden, wie etwa eine Ausnahme für Dauergrünland, die auch vom DBV angemahnt wurde. Jedoch bleibe die Grundsatzkritik an dieser pauschalen Deckelung der Düngung, die weder fachlich zu begründen noch von der EU-Kommission gefordert worden sei. „Diese weitreichemden Vorgaben stellen viele Betriebe vor nicht lösbare Aufgaben und setzten betriebliche Existenzen aufs Spiel, so DBV-Präsident Rukwied.

Auf Kritik stößt nach wie vor, dass trotz immer höherer Anforderungen für die Betriebe an eine zielgenaue Düngung keine ausreichende regionale Differenzierung bei der Abgrenzung nitratsensibler Gebiete stattfindet. Zusätzliche Auflagen müssen in den Einzugsgebieten belasteter Grundwassermessstellen greifen, dort, wo tatsächlich Handlungsbedarf besteht und nicht pauschal in riesigen Grundwasserkörpern. Es sei nicht akzeptabel, gewässerschonend wirtschaftende Betriebe mit verschärften Auflagen zu überziehen, nur weil Bund und Länder die Arbeit scheuen würden, eine differenziertere Abgrenzung der nitratsensiblen Gebiete vorzunehmen, kritisiert der DBV.

Der DBV vermisst ferner eine Stärkung der erfolgreichen Wasserkooperationen und des Vertragswasserschutzes als wirkungsvollere Alternative zu den geplanten ordnungsrechtlichen Vorgaben.

DRV befürchtet massive Strukturveränderungen

Mit großer Skepsis betrachtet der Deutsche Raiffeisenverband (DRV) die von der Bundesregierung vorgesehenen Verschärfungen bei der erneuten Novellierung der Düngeverordnung. DRV-Präsident Franz-Josef Holzenkamp befürchtet erhebliche strukturelle Einschnitte für betroffene Regionen. Die Bundesregierung hat am Donnerstag die EU-Kommission über ihre Pläne unterrichtet.

Die vorgestellten fachfremden Schritte schießen deutlich über das vorgegebene Ziel hinaus, das Grundwasser besser vor Nitrateinträgen aus der Landwirtschaft zu schützen. „Eine Düngung 20 Prozent unter dem Bedarf der jeweiligen Kulturpflanzen dient dem Schutz des Grundwassers nicht mehr, als eine bedarfsgerechte Düngung. Dagegen führt eine Mangelernährung der Pflanzen dazu, dass nachhaltige Landwirtschaft nicht mehr möglich ist“, erklärt Holzenkamp.

Der Präsident des Spitzenverbandes der ländlichen Genossenschaften gibt zu bedenken, dass die bevorstehenden Verschärfungen nicht nur die Landwirte treffen werden. Vielmehr befürchtet der DRV-Präsident erhebliche Strukturveränderungen in ganzen Landstrichen: „Die Produktion wird extensiviert oder komplett verlagert, die Wertschöpfung geht verloren. Das fängt an bei den Futtermittelherstellern und Verarbeitern, geht weiter über die Bauwirtschaft und die Agrartechnik bis hin zu den Lebensmittelherstellern. Das Ausmaß des wirtschaftlichen Schadens lässt sich bisher nicht abschätzen.“

Um die Folgen für die ländlichen Räume abzumildern, erwartet der DRV nun, dass die Politik ihrer Verantwortung gerecht wird und die Betroffenen nicht alleine lässt.